Avanzar hacia políticas de acción pública

En INDAP venimos trabajando desde hace tres años en la co-construcción de políticas públicas con nuestros usuarios.

Esta opción se sustenta en una realidad constatada en Chile y en otros países del mundo: existen grandes brechas entre el diseño de los programas públicos y su aplicación en el mundo real, lo que muchas veces se traduce en la obtención de resultados no deseados, que nada tienen que ver con las expectativas generadas al inicio del proceso de diseño de dichos programas.

Esto es lo que ha llevado a algunos especialistas en ciencias políticas a hablar de “acción pública”, en sustitución del concepto de “política pública”. Este enfoque, propuesto por Patrick Le Galès y otros autores, busca tomar en cuenta al conjunto de interacciones que se producen entre los múltiples actores, en diferentes niveles, así como identificar las palancas sobre las cuales se deben apoyar las políticas públicas para producir un cambio. El Estado y la regulación política, siendo siempre muy importantes, son sólo uno de muchos factores que inciden en la obtención de resultados. Bajo esta perspectiva, la acción pública es entendida como un vasto espacio de negociación y de relaciones de poder entre una multitud de actores públicos y privados, en donde se combinan una racionalidad ascendente (bottom up) y otra descendente (top down).

El fracaso de las políticas públicas clásicas y la constatación de la proliferación de redes horizontales y verticales de actores y de organizaciones, han llevado al surgimiento del concepto de “gobernanza”, que expresa una nueva filosofía de la acción pública que consiste en hacer del ciudadano un actor importante en el proceso de desarrollo. Esta se entiende como un proceso de coordinación de actores, de grupos sociales y de instituciones para alcanzar objetivos discutidos y definidos colectivamente.  En dicho proceso, la legitimidad de la acción pública ya no sólo es medida por los resultados, la eficacia o la pertinencia de las decisiones de la autoridad, sino que también por la transparencia, por la “manera” de decidir.

Esta nueva mirada se basa en la premisa de que los ciudadanos poseen otras informaciones, así como conocimientos pertinentes para la elaboración de políticas públicas, y que la combinación de las visiones de los ciudadanos y de los expertos hace posible planteamientos de política pública más realistas. 

A partir de estos criterios, en INDAP hemos acumulado una valiosa experiencia de co-diseño de instrumentos y políticas púb­­licas. 

Durante el año 2014 se hizo un proceso participativo al que fueron convocados más de 500 dirigentes campesinos y profesionales para definir las prioridades de INDAP para el gobierno de la Presidenta Bachelet.

Hacia fines de ese mismo año se realizó otro proceso participativo para hacer el rediseño del Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI), un programa de asistencia técnica e inversión que apoya a 47 mil familias, convocando a 2.300 dirigentes indígenas de todo el país. 

Una experiencia de co-creación todavía más radical se ha realizado con los dirigentes de las principales organizaciones campesinas de Chile, en donde se han diseñado en forma conjunta los programas PROGYSO (apoyo a organizaciones), Sellos Manos Campesinas y Red de Tiendas Mundo Rural, hasta llegar a los detalles de sus reglamentos de operación. Ambas iniciativas forman parte de una estrategia más amplia que apunta a resolver los problemas de comercialización del mundo campesino.

Hay que decir también que INDAP tiene desde hace muchos años una estructura de control social que está definida por ley, que hace posible que los usuarios participen en la gestión institucional a través de los Consejos Asesores de Área (CADA) y los Consejos Asesores Regionales (CAR), conformados por representantes elegidos democráticamente. A ello hemos sumado en este gobierno una instancia permanente de diálogo social con las 17 organizaciones campesinas nacionales, la que en fecha próxima se constituirá en el Consejo de la Sociedad Civil, cumpliendo así con lo que exige la Ley 20.500 sobre participación ciudadana.

Los resultados de todos estos procesos son positivos, pues se ha generado un clima de confianza y de colaboración, que ha permitido un trabajo más ordenado y más eficaz con los más de 150 mil usuarios. 

Estas experiencias validan los planteamientos recientes acerca de la necesidad de aplicar políticas de acción pública. Por una parte, ellas cuestionan las tradicionales visiones jerárquicas y tecnocráticas utilizadas para diseñar políticas públicas, pues es claro que no basta el voluntarismo político y la expertise de las élites burocráticas para generar resultados: los anuncios o las leyes no son suficientes para modificar el comportamiento de los actores y generar un cambio. Siempre hay una oposición a estas medidas, así como actores o eventos inesperados y efectos erráticos que finalmente son determinantes en la obtención de resultados.

Por otra parte, las políticas públicas no son el resultado de decisiones puramente racionales. Ellas están expuestas a múltiples influencias, que interactúan muchas veces en forma contradictoria. Los grupos de interés operan como factores reales, lo que implica escenas invisibles y actores ocultos que son tan importantes como los grandes gestos públicos, tales como las leyes, las evaluaciones técnicas o los discursos de las autoridades. 

La experiencia de INDAP demuestra que existe un enorme potencial creativo y de gestión en las organizaciones sociales, que sólo puede desplegarse cuando estas entidades “sienten” que se les respeta como tales, cuando perciben que su voz es escuchada y cuando comprueban que tienen un rol activo y protagónico en el proceso de desarrollo.  Generar esa sensación en el mundo de las organizaciones implica mucha energía y delicadeza.

Por una parte, es preciso invertir tiempo y recursos para unificar y horizontalizar la información, que siempre está muy sesgada y muy fragmentada, lo que también implica una “actitud de escucha” por parte de los organismos públicos, como única forma de aprehender lo que tienen que decir los ciudadanos.

Por otra, esto supone una gran capacidad para conciliar intereses contrapuestos y para resolver conflictos, para lo cual siempre es útil aplicar criterios de reciprocidad.

Finalmente, los aspectos protocolares y simbólicos tienen que ser tratados adecuadamente, pues todos los actores son muy sensibles a la motivación, al reconocimiento moral y a la valoración que se hace de ellos. Como contrapartida, las organizaciones sociales siempre tienen que buscar la forma de mejorar en el área de la gestión, la transparencia y la rendición de cuentas.

Chile avanza poco a poco por este camino. En el mundo rural, la sociedad civil organizada se fortalece día a día, gracias al compromiso de muchos dirigentes genuinamente interesados en el bien común, y gracias a los resultados acumulativos logrados por muchas instituciones privadas y públicas.

En ese sentido, es interesante constatar que los pequeños productores le han perdido el miedo a las cooperativas y a las asociaciones gremiales, que todavía se percibía en los años 90, luego de las traumáticas experiencias de la época de la dictadura.

Estas entidades hoy son nuevamente valoradas como herramientas clave para la gestión de proyectos más complejos, así como para co-gestionar programas públicos. Ello se refleja, por ejemplo, en las casi 100 nuevas cooperativas impulsadas por pequeños agricultores desde el inicio del gobierno de la Presidenta Bachelet.  

Vivimos un momento de transición en lo económico, en lo político y en lo social. Más allá de las incertidumbres y de los altos y bajos, esperamos que en los próximos años estas nuevas políticas de acción pública se consoliden como tendencia, para así avanzar hacia un Estado más eficaz y hacia una sociedad más viva, más democrática y más equilibrada.   

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