La UE y la pregunta incómoda ante el referéndum escocés

En el evento que gane el “SI” en el referéndum que se realizará en Escocia este 18 de septiembre ¿qué pasará con la membresía de este país en la UE? ¿Será automáticamente excluido del grupo comunitario del cual forma parte desde 1973 –fecha en que el Reino Unido ingresa- o podrá mantenerse al estar vinculado por los tratados constitutivos de la UE? Esta es una pregunta “caliente” que por largo tiempo las autoridades de la UE no han querido contestar directamente, ni en el pasado ni en el presente.

La declaración de independencia de un país reenvía al tema del reconocimiento de nuevos Estados en el concierto internacional. El Derecho Internacional (DI) no establece ninguna norma expresa que regule el asunto, lo que deja abierta la puerta a las opiniones de especialistas (doctrina) y, en especial, a la práctica política de los Estados.

Al no pronunciarse el DI sobre el tema –recordar que una opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia en el caso de Kosovo dijo de manera ambigua que su declaración unilateral de independencia no violaba el DI sin pronunciarse si ella lo respetaba y qué requisitos se requerían para ello- la opinión mayoritaria es que debe sujetarse a lo que el Derecho interno del Estado respectivo establezca.

Pocos casos hay en que las Constituciones reconozcan en sus textos el derecho a secesión y, en definitiva, dependerá de la forma como el Estado maneje el tema. En el caso de Escocia, no existe una Constitución escrita en el Reino Unido que se pronuncie sobre el punto y fue el Acuerdo de Edimburgo de 2012 que permitió que el referéndum se celebre, bajo el compromiso de Westminster de respetar el resultado. En otras palabras, se trata de un caso “pactado” entre UK y Escocia que se enmarca al mismo tiempo en su proceso de “devolution”.

Pero como estamos hablando de un caso que además se desarrolla en un contexto de integración supranacional como es la UE, cabe preguntarse entonces qué pasa al interior de ésta en caso de secesión de una parte de uno de sus Estados miembros.La pregunta vale no solamente por el caso escocés, catalán o flamenco, que son los más conocidos, sino también respecto de movimientos nacionalistas e independentistas en Europa Central y Oriental.

Desde los inicios de la construcción europea en los años ’50, los sucesivos tratados constitutivos de la actual UE no han jamás incorporado la situación que una parte de uno de sus integrantes se independice y quiera mantenerse en el bloque. El Tratado de Lisboa que rige hoy la UE considera –por primera vez- la hipótesis que uno de sus miembros abandone la UE pero no el supuesto antes mencionado.

La respuesta tradicional ha sido que es un asunto interno de cada Estado en el cual la UE no interviene. Sin embargo, aunque no lo quiera, ante la posibilidad que tal caso se presente, deberá por cierto pronunciarse sobre el punto.

Así, ni el DI ni el Derecho Comunitario (el que regula a la UE) tienen respuestas expresas. En este último caso, pese a ser un asunto interno es claro que las repercusiones son reales, más aun cuando los niveles de integración a los que han llegado son tan profundos y abarcan campos tan amplios.

Frente a la cuestión, las opiniones entre los especialistas están divididas aunque parece prevalecer la posición que ante una secesión, el nuevo Estado dejaría de pertenecer al bloque y debería pedir su ingreso a través del procedimiento del art. 49 del Tratado de Lisboa.

Es decir, someterse a los trámites normales de toda petición, requiriendo la aceptación unánime de todos los Estados miembros. En otras palabras, todos tienen derecho de veto al ingreso de un nuevo socio al club por lo que se debe dar necesariamente un proceso de negociación. En una eventual independencia de Escocia, ¿votarían favorablemente su reingreso el Reino Unido, España, Italia, Rumania?

Complicado cuando, por ejemplo, en el caso de España éste no ha reconocido a Kosovo justamente por las reivindicaciones internas en ese país.

Otros, sin embargo, han planteado la idea que al estar el nuevo Estado ligado por los tratados éstos debieran seguir produciendo sus efectos, en especial para no perjudicar derechos adquiridos por sus ciudadanos.

En el debate al que asistí de los cinco candidatos a presidir la Comisión Europea la pregunta se formuló. Ninguno contestó directamente. Cuatro de ellos señalaron que era una cuestión de política interna y que dependía de lo que establecieran sus ordenamientos constitucionales. Solo la representante de los Verdes, Ska Keller, se manifestó a favor del derecho a decidir por parte de catalanes, pero sin decir si debía o no pedir nuevamente su ingreso.

La Comisión Europea –como lo recuerda hoy el diario francés Le Monde- ha señalado que solo se pronunciará sobre el tema en caso que se le presente un plan “preciso y definitivo” o que alguna capital la interrogue sobre las consecuencias desde el punto de vista del Derecho europeo. En su momento, el aun Presidente de la Comisión Europea, M. Durao Barroso, dijo por escrito que “Los tratados europeos se aplican solo a los países que los han ratificado… Si una parte de un país de la Unión se independiza, los tratados no se aplicarán más en ese territorio”. Sin embargo, como lo señalé, no todos comparten esta opinión ante la falta de luces de los tratados de la UE.

Si bien el reintegro no sería automático según la mayoría, los nuevos Estados estarían en un mejor pie que otros candidatos que llevan años esperando poder ser parte –es el caso de Turquía- debido a que ya han integrado el llamado “acervo comunitario” (conjunto de normas, directivas, reglas de la UE). Les quedaría probar que éste sigue vigente no obstante su separación del Estado del que forman parte.

Pero la cuestión va más allá de las consideraciones jurídicas o procedimentales. El proceso de construcción europea comenzó como respuesta de los Estados a los nacionalismos que llevaron a las grandes guerras. Su idea de base y leitmotiv fue avanzar en la eliminación de las fronteras, terminar con esos nacionalismos, trabajar por la unidad del continente y el bienestar social. Es un proyecto de Estados y por lo mismo no se es partidario de la fragmentación de éstos. La “balcanización” del continente es un riesgo al que se teme.

Como bien recuerda una nota del Diario español El País, Europa es el resultado de su historia y de sus migraciones. Sus fronteras responden a compromisos e imposiciones luego de conflictos y caídas de imperios por lo que culturas, tradiciones, lenguas, religiones, se mezclan en redes que atraviesan todos sus Estados. Y esto no solo ocurre en Europa occidental sino también en el centro y este del continente.Movimientos separatistas se encuentran también presentes en Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Italia, Francia, Grecia, Dinamarca, Chipre, Croacia, Bulgaria, Rumania, Eslovaquia.

La posición no es cómoda para la UE porque los partidarios de la independencia de Escocia han expresado su deseo de alejarse de las posiciones euroescépticas de los ingleses. En Escocia han sido tradicionalmente más eurófilos que el resto de sus pares británicos y por eso quieren seguir siendo parte de la UE.

Además, la UE –sobre todo la Comisión Europea- ha sido fuerte partidaria del rol de las regiones (entendidas en sentido amplio) en el proceso europeo, yendo incluso contra la opinión de los Estados que no miraban con buenos ojos este impulso de sus unidades subestatales. La UE tiene una política regional, creó el Comité de las Regiones y en los alrededores de las instituciones uno se encuentra con numerosas representaciones de regiones de los Estados miembros que interactúan y realizan lobby directamente en las instituciones europeas.

Los Estados temen, creo que con razón, un “efecto dominó” ante un eventual triunfo del Sí en Escocia. Indudablemente que los otros países observan con interés –y preocupación- lo que en la gran isla británica pueda ocurrir. Aquí en Bélgica se negocia actualmente la formación de un gobierno en cuyo seno se encuentra la NV-A, partido nacionalista flamenco que si bien por el momento ha abandonado su idea separatista, sostiene fuertemente la autonomía de Flandes y su deseo de confederalizar el sistema belga.

Las intenciones de voto son muy estrechas y el porcentaje de indecisos alto como para saber qué pasará el próximo 18 de septiembre.

Aun cuando los porcentajes de apoyo a las causas independentistas son relativamente bajas en los países donde existen movimientos fuertes (en Bélgica varía entre un 10% y 12% y en Cataluña existen sondeos dispares), parece claro que una independencia en UK podría alentar a aquellos que veían la posibilidad de separarse como una quimera.

Tal vez ya no lo sientan como un sueño sino como una realidad posible. Pero para eso, aun debemos esperar qué dicen los escoceses. A ellos la palabra.