¿Qué propuestas deberían considerarse en una futura reforma constitucional?

Crisóstomo Pizarro

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^{Coescrita con Esteban Vergara, secretario ejecutivo del Foro de Altos Estudios Sociales Valparaíso}

En el estudio del caso chileno valoramos positivamente la propuesta de la Comisión Experta que fue capaz de distinguir entre lo que es un programa político-partidista y lo que es una reforma constitucional. El primero está representado por los dos extremos ya mencionados, que solamente pueden llevar a cabo su visión de sociedad mediante el uso de la violencia en todas sus manifestaciones, física, intelectual y moral.

En este sentido es necesario considerar las conclusiones de Agustín Squella sobre las actitudes y conductas de algunos convencionales de la Convención. El concluyó que era imprescindible otorgar gran importancia a la máxima colaboración que debería primar entre los tres órganos que participaban en el segundo proceso constituyente, estos eran la Comisión Experta, el Comité Técnico de Admisibilidad y el Consejo Constitucional.

Dicha colaboración también debía exigirse a los poderes del Estado tanto en el desempeño de las funciones que les eran propias como en aquellas en las cuales su relación era requerida. El principio de la máxima colaboración reciproca no sustituye la deliberación, el debate, la disputa y la institución del voto, es decir todos los procesos que distinguen al régimen democrático.

Comprender los factores del cambio

Como indicamos anteriormente, no es posible pensar en cualquier tipo de cambio -social, económico y político, y especialmente en el cambio constitucional-, si no se consideran en la discusión los factores políticos y financieros que lo harían viable. Los factores políticos se refieren a la necesidad de que los actores envueltos en el proceso constitucional logren un amplio consenso en:

• La elaboración de las reglas procedimentales sobre la deliberación y acuerdo democrático
• Una actitud emocional abierta a la renuncia al abuso de las mayorías circunstanciales para imponer visiones doctrinarias sobre el tipo de sociedad que buscan construir
• La absoluta claridad intelectual en cuanto a las diferencias que existen entre doctrinas políticas maximalistas y políticas relativas al cambio constitucional.

La influencia de las doctrinas políticas cuasi dogmáticas se resiste al saber técnico, ignorando interesadamente la reflexión filosófica crítica que cada vez reconoce más frecuentemente el valioso aporte que debe atribuirse a las ciencias sociales y humanidades en el reconocimiento de las condiciones de larga duración histórica que impiden o facilitan el progreso de la democracia a escala planetaria.

Este consenso debe incluir necesariamente un pacto fiscal que muchos autores consideran como la madre de todos los consensos. Así podría disponerse de recursos suficientes para poder implementar las nuevas políticas que promuevan el progreso de todos los ciudadanos, particularmente aquellas referidas a la realización de los derechos sociales.

Valorar más la eficacia y eficiencia procedimental

Sin desconocer la legitimidad democrática de la elección de los miembros de la Convención, la Comisión Experta y el Consejo, estimamos que deberían incorporarse algunas características procedimentales en beneficio de la eficiencia y eficacia del proceso constituyente. Sería recomendable reducir el número de entidades en que todas ellas dividieron sus funciones y asesorías.

Al respecto consideremos los siguientes aspectos: el primer proceso contó con 155 convencionales elegidos por voto popular voluntario, que trabajaron en ocho comisiones. El segundo proceso estuvo compuesto por una comisión experta de 24 miembros y un comité técnico de admisibilidad integrado por 14 miembros designados por el congreso. A ellos se sumaron 51 consejeros constitucionales electos mediante voto obligatorio, que trabajaron en cuatro comisiones. En total, participaron en ambos procesos 242 personas, apoyados por cientos de asesores.

Ya en diciembre de 2022, Lucas Sierra, al examinar la experiencia de la Convención Constitucional, enfatizaba la importancia de que un nuevo proceso constituyente contara con una unidad técnica centralizada que prestara asesoría a todos los constituyentes por igual. La Comisión Experta y el Consejo Constitucional tampoco contaron con una instancia de este tipo. Esta es una advertencia que debería ser considerada cuando se vuelva a discutir el cambio constitucional.

Ir más allá de le democracia electoral: "Redemocratizar la democracia"

En ambos procesos la participación ciudadana se expresó en la presentación de iniciativas de norma para ser discutidas en la Convención y el Consejo. En la Convención, se presentaron 2.456 normas que contaron con 2.809.751 apoyos. De ellas, 78 normas lograron más de las 15 mil firmas requeridas y pudieron ser discutidas. En el Consejo, se presentaron 1.309 iniciativas que recibieron 637.612 apoyos. De ellas, 31 normas superaron las 10 mil firmas y pudieron ser discutidas. Las propuestas de iniciativas de ley y derogación de ley también fueron consideradas por la Convención y La Comisión Experta pero estas últimas fueron desestimadas por el Consejo.

Todas estas iniciativas son consistentes con la importancia que Castells atribuye en general a la participación de esos grupos en el proceso de "redemocratizar la democracia". A diferencia de los partidos políticos empeñados en general de gestionar las instituciones convencionales, esas demandas constituyen modalidades de participación complementarias a las que son articuladas y representadas por los partidos políticos. Hoy se ha sostenido, a veces ligeramente, que algunas formas de participación directa -que no deben asimilarse al asambleísmo-, representarían una amenaza a la democracia representativa y al poder de agregación de intereses que desempeñarían los partidos.

Además de este tipo de iniciativas, una experiencia que también merece ser considerada fue la participación que tuvo lugar en el proceso constitucional iniciado por la expresidenta Bachelet. En él participaron más de 200 mil personas en consultas individuales, encuentros locales autoconvocados y cabildos provinciales y regionales. El examen de los registros de estas experiencias demuestra una activa participación de la ciudadanía en la deliberación democrática que implicó la manifestación de la voluntad soberana surgida desde el seno de la ciudadanía.

Respecto a la experiencia del proceso constitucional iniciado por Bachelet, corresponde preguntarse por la participación de grupos populares en la formación del consenso; qué lugar ocupan los grupos menos aventajados; y qué podemos esperar de la experiencia de las mujeres y las familias en la solución de problemas relacionados directamente con sus condiciones de vida como alimentación, cuidados, agua y saneamiento básico, obras públicas y conectividad (física y digital), oferta educativa y de salud en zonas extremas.

Los cambios constitucionales consensuados democráticamente implican transformaciones de gran envergadura que afectan las normas e instituciones que estructuran las prácticas sociales. Como señala Castells las instituciones son el resultado de conflictos y acuerdos entre los actores sociales que dan lugar a la constitución de la sociedad en conformidad con sus valores e intereses.

El cambio de valores e intereses representa un cambio cultural y su interacción con el cambio político genera el cambio social. El cambio político acontece cuando el sistema político se apropia de los nuevos valores. Los actores que pretenden cambiar los valores e intereses vigentes en discontinuidad con la racionalidad incorporada en la institucionalidad existente son los portadores de las políticas insurgentes. A diferencia de los partidos políticos empeñados en la gestión de las instituciones convencionales, los movimientos sociales representan una gran oportunidad para la profundización de la democracia. El clamor por una mayor democracia más participativa puede llegar a generar y legitimar nuevas formas de democracia representativa.

Una respuesta adecuada a los desafíos que vive la democracia en América Latina supone la elaboración e implementación de políticas específicamente dirigidas a la habilitación los grupos menos aventajados de la sociedad para convertirse en actores relevantes del cambio Esto comprende fortalecer sus formas organizacionales como grupos, establecer formas institucionales para expresar sus puntos de vista, y elevar sus competencias políticas y técnicas para participar en las distintas instancias estatales: ejecutivas, parlamentarias y respectivos aparatos burocráticos.

Esto facilitaría la búsqueda de un consenso sobre las mejores soluciones deseables y posibles a sus problemas, en el cual se contemplen sus valores e intereses.

En la apreciación de los límites de lo posible la opinión técnica cumpliría un lugar importante, pero esto no significa renunciar a la definición de lo que es deseable según las exigencias de la justicia distributiva destinadas a corregir las desigualdades que el mercado desregulado tiende a generar de manera mecánica.

Garantías y desburocratización del Estado Social de Derecho

El Estado Social de Derecho, al no tener respaldo en modelos teórico-jurídicos equiparables a las tutelas de los derechos de libertad se ha transformado en una entidad en la que se han ido acumulando de manera caótica leyes, aparatos y alzas de gastos político-administrativos.

El óptimo para Ferrajoli sería si esa mediación llegara a ser eliminada por medio de una garantía igual para todos, ex lege, con independencia de los complicados e ineficaces procedimientos para su determinación. Las formas de garantía ex lege precisan un sistema sostenido de recaudación fiscal, e impuestos progresivos que afectan a los perceptores de rentas de los ingresos más altos. Sin embargo, por muy costosa que puedan ser tales garantías, parecen preferibles en el plano jurídico, económico y político-administrativo a los derroches generados por los enormes aparatos parasitarios que administran los derechos sociales, con actitudes rapaces, incurriendo en corruptelas y utilizando criterios potestativos, clientelares y de hecho discriminatorios.

Establecer plazos para la adopción de las instituciones mandatadas por la propuesta constitucional

Debiera incorporarse un modelo de protección débil-fuerte de los derechos sociales, de acuerdo con la Cláusula de los Derechos Sociales propuesta por Dixon y Verdugo. Esta consiste en que el Congreso debiera, en un plazo determinado desde la adopción de la nueva constitución (3 años), aprobar la legislación que proteja y promueva cada uno de estos derechos. La Convención Constitucional, por ejemplo, establecía una serie de disposiciones transitorias en las que se señalaban plazos para la presentación y conclusión de los proyectos de ley que tuvieran por objeto la creación, adecuación e implementación de la institucionalidad encargada de proteger algunos de los derechos sociales reconocidos.

Esto no fue considerado por la Comisión Experta. El Consejo Constitucional fijó plazos solo con respecto a la ley reguladora del plan de salud y a la exención del pago de contribuciones.

Dixon y Verdugo indican que, si se mantuviera la inercia legislativa después de vencido el plazo para aprobar las leyes correspondientes, se le permitiría a la corte ordenar medidas individuales y estructurales. Antes del plazo establecido para que los diseñadores de las políticas públicas implementen las políticas correspondientes, los jueces no podrían invalidar la legislación y solo podrían ordenar medidas individuales para el cumplimiento de las leyes y política existentes.

Esto superaría la inercia legislativa, para lo cual es necesario incentivar la cooperación entre los poderes del Estado. Y al hacerlo, se debería observar un claro compromiso con principios constitucionales que dirijan el alcance de la reforma a las políticas sociales y económicas, y la posibilidad de revisión judicial de fallas administrativas en la implementación de los mandatos constitucionales.

Reformar el régimen presidencial, el sistema electoral y partidos políticos

Aun cuando estas materias no han formado parte de nuestra mayor atención en este libro, corresponde al menos mencionarlas debido a su innegable trascendencia en el cambio constitucional. La Comisión Experta consideró importantes reformas estructurales sobre el régimen presidencial, el sistema electoral y de partidos, coincidiendo con algunas recomendaciones de Dixon y Verdugo, y otros como Couso, Gargarella, Madariaga y Zahler, entre varios. Estas reformas podrían corregir el diseño de las actuales instituciones que habrían inducido la fracturación del sistema político y en consecuencia dificultado en extrema medida la formación de los acuerdos en asuntos constitucionales y legales muy importantes para el progreso de la democracia en el país.

Garantías supra y transnacionales de los derechos fundamentales

Otro aspecto que debe ser incorporado en la discusión constitucional es cómo controlar los impactos globales negativos de decisiones políticas, económicas y financieras adoptadas en ámbitos completamente fuera de la soberanía de los Estados-naciones. Históricamente las sedes de las garantías constitucionales de los derechos fundamentales han nacido y hasta el momento han permanecido vinculadas a la forma del Estado soberano como Estado de derecho.

Pero este nexo es contingente, porque el paradigma garantista del Estado de derecho es aplicable a cualquier ordenamiento. Nos referimos tanto a los intraestatales de alcance delimitado como a nuevos órdenes de carácter supranacional y transnacional cuya configuración requeriría profundas reformas a la ONU, que garanticen la paz y los derechos humanos a escala planetaria. Las reformas deberían dotarla de nuevas competencias que la habiliten para promover el goce de la justicia en las arenas supranacional y transnacional y los efectos de ambas en la justicia intergeneracional

Un nuevo orden político mundial podría establecer límites rígidos al mercado, a los Estados y políticas internacionales para regular los efectos negativos que sus decisiones pudiesen causar en el cumplimiento de los derechos fundamentales de tipo social y los derechos de libertad.