La evidencia no decide en educación
En las próximas semanas, el Congreso resolverá el presupuesto de educación para 2027. La discusión se ha leído como un pulso entre quienes rechazan los recortes y un gobierno que exige justificar cada peso en un escenario fiscal estrecho. Que ambas partes apelen por igual a la evidencia muestra hasta qué punto se ha vuelto incuestionable la idea de que el Estado debe financiar de manera prioritaria aquello que demuestra producir efectos concretos según ciertos indicadores.
Esa gramática se observa en todos los niveles del sistema. La prioridad otorgada a la educación parvularia se ha justificado con la evidencia sobre la importancia decisiva de los primeros años en el desarrollo, mientras que los recortes a programas escolares se han fundado en buena parte en evaluaciones de desempeño que los califican como deficientes. En la educación superior gana terreno la idea de financiar a las instituciones por sus resultados e impacto en lugar de hacerlo por su categoría. Incluso los críticos del ajuste responden en el mismo registro cuando exhiben la posición de sus universidades en los rankings internacionales o los estudios que respaldan la continuidad de sus programas. Defensores y críticos del presupuesto comparten la premisa de que el gasto educativo debe justificarse por sus resultados, de modo que su disputa versa en última instancia sobre quién exhibe los mejores indicadores.
Tal convergencia es quizá lo más significativo del debate. En las últimas décadas, los indicadores se han convertido en el lenguaje común con que el Estado y las instituciones educativas se justifican ante el otro. Indudablemente esto tiene consecuencias positivas en términos de comparabilidad y transparencia. Sin embargo, el acuerdo sobre la forma deja abierta y en buena medida oculta la cuestión decisiva de qué indicadores utilizar. Lo que se llama resultado depende de una observación que establece qué cuenta como efecto y bajo qué condiciones de plazo y escala debe manifestarse para ser reconocido como tal.
Fijar esas condiciones supone una decisión que, como toda decisión, incluye algo y excluye necesariamente otra cosa. Lo que queda fuera deja de ser visible para quien asigna los recursos, como se hizo evidente cuando se propuso discontinuar un programa de alimentación escolar por su mala evaluación: la principal objeción apuntó precisamente a lo que esa evaluación no lograba observar, que para muchos niños esa es la única comida del día.
De lo anterior no se sigue que cualquier definición valga lo mismo. Las definiciones de resultado son construcciones sociales que se discuten y se estabilizan mediante procedimientos más o menos razonables, y su legitimidad depende de que conserven a la vista su carácter de decisión. Ese carácter suele perderse cuando la definición queda inscrita en un sistema de evaluación o en una fórmula de asignación, donde adquiere, mediante la técnica, la apariencia de un atributo del mundo. Se vuelve posible entonces afirmar que evaluar un programa no implica cuestionar la política a la que sirve. Establecer qué debe lograr un programa, y en qué plazo, supone sin embargo una definición de esa misma política.
La pregunta relevante pasa a ser qué indicadores son consistentes con lo que el país espera de su educación. Responderla exige una decisión previa y más difícil, porque genera inevitablemente un conflicto que los indicadores tienden a neutralizar. La evidencia sobre el desarrollo temprano ofrece buenas razones para priorizar la primera infancia. Esa prioridad descansa, con todo, en una convicción normativa sobre el momento en que se juega la igualdad de oportunidades. Es esa convicción la que debe defenderse como tal. Del mismo modo, un país que espera que sus universidades sostengan el desarrollo de sus regiones difícilmente podrá evaluarlas solo con métricas diseñadas para la competencia entre sistemas metropolitanos y para su alineación con el modelo global de universidad de investigación.
La investigación plantea en este contexto una exigencia todavía mayor, porque sus frutos rara vez coinciden con un ciclo presupuestario y un país que aspira a ampliar su capacidad de producir conocimiento necesita juzgarla en plazos más largos. Los efectos lentos, al igual que los que emergen de la presencia sostenida de una escuela o una universidad en una comunidad, resultan invisibles para ciertos instrumentos cuya elección, por habituados que estemos a su uso, expresa una idea sobre el rol de la educación.
Aunque nadie lo formule de ese modo, lo que el Congreso apruebe en noviembre contendrá, además de una distribución de montos, una respuesta a la pregunta de qué cuenta como aporte de la educación al país. Se trata de una respuesta política que convendría discutir abiertamente. Una discusión de este tipo permitiría reconocer que la relación entre el Estado y las instituciones educativas puede adoptar formas diversas, con horizontes temporales y criterios de evaluación ajustados a lo que se espera de cada una. En contraste, reducir esa diversidad a una sola fórmula, sea la inercia histórica o la competencia por indicadores definidos de antemano, simplifica la tarea de quien administra el presupuesto a costa de empobrecer lo que el sistema puede y probablemente debe hoy día hacer. Un sistema educativo tan heterogéneo como el chileno exige una política a la altura de su complejidad.