Trabajo informal, desafíos para una seguridad social de derechos

La Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) estima que en América Latina aproximadamente el 54% de los trabajadores no tiene acceso a la seguridad social(1) . En Chile la situación no es mucho mejor, los análisis de la encuesta ENETS(2) realizados por el Equipo del Programa Trabajo, Empleo, Equidad y Salud (TEES)(3) de FLACSO Chile, demuestran que las cifras de trabajadores desprotegidos de la seguridad social bordea el 40%.

Esto significa que 4 de cada 10 trabajadores no se encuentran cotizando para su pensión y/o no están afiliados al sistema de salud. Esta situación de desprotección da cuenta de la magnitud de la informalidad en el empleo en nuestro país, puesto que las propuestas más recientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), califican de empleo informal a toda relación de empleo que no esté cubierta por la protección establecida en la legislación laboral o social(4) .

Sin duda esta situación es origen de preocupación, ya que no sólo afecta a las y los trabajadores, sino también a sus familias y dependientes.

En el ámbito de la salud se han desarrollado algunos mecanismos para extender la cobertura e incluir no sólo a aquellas personas que tienen la capacidad de cotizar en el sistema, sino también al segmento de población de menores recursos.

De esta manera, se garantiza una cobertura amplia, que entre los trabajadores ocupados bordea al 95%(5) , pero que no tiene carácter universal. En la extensión de la cobertura en salud a los grupos que no contribuyen priman criterios asociados al nivel de ingresos, focalizándose en los grupos más pobres, lo cual muchas veces deja excluidos a amplios sectores de la población tales como los trabajadores independientes y aquellos asalariados que no tienen una relación laboral formal, dado que no necesariamente pertenecen a los segmentos sociales más pobres.

Caso aparte es el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo (AT) y Enfermedades Profesionales (EP) contemplado en la Ley 16.744 de 1968. Este seguro tiene los objetivos de dar atención médica y soporte financiero a los problemas de salud que presentan los trabajadores producto de accidentes laborales o de enfermedades que son consecuencia del trabajo, así como de llevar a cabo acciones de prevención que contribuyan a disminuir dichos accidentes y enfermedades, y acciones de rehabilitación para devolver al trabajador su capacidad de trabajo.

La Ley 16.744 contempla principios de solidaridad, universalidad, integridad, igualdad y subsidiaridad. El principio de universalidad implica que todo trabajador debiese estar cubierto por el seguro contra AT y EP(6) , el cual es financiado con una cotización que es de cargo del empleador.

Sin embargo, tal como sucede en el ámbito de la salud general, se presentan problemas para la inclusión de los trabajadores independientes y de los trabajadores que tienen una relación laboral de dependencia que no es formalmente reconocida.

En el caso de los trabajadores independientes, su incorporación al Seguro hasta ahora ha estado sujeta a su cotización voluntaria para estos fines, mientras que los trabajadores dependientes informales no tienen la posibilidad de incorporarse al sistema, quedando descubiertos puesto que no son reconocidos como trabajadores independientes ni como dependientes. Estas condiciones conllevan a la pérdida de la garantía de cobertura universal presente en el espíritu original de la Ley.

En el sistema de pensiones la situación es crítica y ha suscitado un amplio debate en los años recientes. Este sistema comenzó a regir el año 1980 y se basa en la capitalización individual, contemplando 3 pilares: pilar solidario, pilar contributivo obligatorio y pilar voluntario.

La evaluación de coberturas del sistema llevó a que el año 2008 se realizará la primera reforma después de 28 años, en la cual se realizaron modificaciones tendientes a aumentar la cobertura del pilar solidario y a reforzar el pilar contributivo obligatorio y el voluntario. La reforma realizada por la Presidenta Bachelet ha suscitado debates que se mantienen y en la actualidad se discute la necesidad de una nueva reforma.

Los análisis de la encuesta ENETS realizados en FLACSO Chile indican que si bien el año 2010 alrededor del 82% de los trabajadores ocupados se encontraban afiliados a algún sistema previsional para su jubilación, sólo un 62% tenía sus cotizaciones al día.

En el análisis del sistema previsional realizado el año 2008, se detectó que los grupos específicos que tenían menos contribuciones estaban fuertemente concentrados en trabajadores jóvenes de bajos ingresos, en trabajadores que se desempeñaban en forma independiente por períodos prolongados y recurrentes durante su vida activa y en trabajadores del sector informal de la economía.

Gran parte de las medidas adoptadas en la reforma se han orientado a reforzar el pilar contributivo, especialmente por medio de la implementación e incentivo de la Cotización Previsional Voluntaria (APV), la obligación de cotizar para los trabajadores independientes y el subsidio a la cotización y a la contratación de trabajadores jóvenes.

En este marco, resulta de particular interés la reforma que instaura la cotización obligatoria para pensiones, salud, y accidentes del trabajo y enfermedades profesionales de los trabajadores independientes que trabajan a honorarios, puesto que ha sido consignada como el mecanismo que debería generar un mayor aumento de la cobertura de la seguridad social contributiva. Esta reforma toma lugar a través de la Ley 20.255 y posee un carácter progresivo a partir del año 2012 hasta convertirse en irrenunciable el año 2015.

Según la Subsecretaría de Previsión Social, esta estrategia de aumento de cobertura incorpora alrededor de 600 mil trabajadores, de los cuales sólo el 25% optó por realizar cotizaciones durante la Operación Renta 2013. Frente a estas bajas cifras de trabajadores dispuestos a cotizar surgen interrogantes que debiesen ser abordadas para comprender cuáles son los factores que desincentivan a los trabajadores a participar del sistema.

En una investigación sobre trabajo informal en el Estado, que consideró trabajadores a honorarios de 19 instituciones estatales del país(7) , los participantes del estudio dieron cuenta de su insatisfacción con la reforma de cotización de los trabajadores a honorarios, argumentando que consideraban que no les correspondía a ellos pagar sus cotizaciones descontándolas de sus ingresos, puesto que esto implicaba la renuncia a la responsabilidad que tiene el empleador (en este caso el propio Estado) frente a la seguridad social de sus trabajadores, más aún si la transferencia de responsabilidad los afectaba sin que hubiera en paralelo un ajuste en sus salarios para compensar lo que tendrían que imponer de su bolsillo.

Se hace evidente de esta manera una de las principales dificultades que debiesen ser enfrentadas en el diseño de reformas previsionales, esto es, el hecho de que muchos de los trabajadores a honorarios que en teoría son independientes, en la práctica poseen un vínculo de dependencia con un empleador que, utilizando formas de vinculación laboral cada vez más comunes en el contexto de la llamada flexibilidad laboral, tales como el contrato a honorarios, la compra de servicios o la subcontratación, se desentienden de su responsabilidad frente a los trabajadores, transfiriéndoselas a ellos para que se hagan cargo individualmente de su seguridad social.

¿Cuál es entonces la lógica que debiese orientar las reformas en el sistema previsional? La respuesta a esta pregunta es una de las discusiones que actualmente tienen lugar en la escena política, sindical y de la ciudadanía en general, y claramente aún queda mucho debate por desarrollar.

Sin embargo, se hace evidente que la orientación que hasta ahora han tenido dichas reformas no ha sido el universalismo de la seguridad social, puesto que se mantiene supeditada al tipo de relación de empleo establecida entre los trabajadores y sus empleadores y no es asumida como una garantía social a la cual todos debiesen acceder sólo por su condición de ciudadanos.

La tendencia a la reducción del rol del Estado y a la privatización de la provisión del bienestar social, propicia un sistema carente de solidaridad e instala la primacía de la responsabilidad individual a la hora de enfrentar los riesgos, perpetuando las inequidades que enfrentan diferentes grupos sociales.

(1) CEPAL, 2012. Eslabones de la desigualdad. Heterogeneidad estructural, empleo y protección social. Datos en base a información en 17 países para el año 2009.

(2) Primera Encuesta Nacional de Empleo, Equidad, Trabajo y Salud (ENETS Chile), 2009-2010.

(3) http://saludtrabajoyequidad.cl/

(4) ILO 2012. Measuring informality: A statistical manual on the informal sector and informal employment. Geneva: ILO. Disponible en http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/publication/wcms_182300.pdf

(5) Análisis realizado utilizando los datos de la Primera Encuesta Nacional de Empleo, Equidad, Trabajo y Salud (ENETS Chile), 2009-2010.

(6) De acuerdo a los datos de la Primera Encuesta Nacional de Empleo, Equidad, Trabajo y Salud (ENETS Chile), sólo el 40% de los trabajadores que se encontraban ocupados al momento de la encuesta señaló estar asegurado contra AT y EP.

(7) Solar, O. Bernales, P., Gray, N., Soto, F., Valdés, A. y Tagle, R. 2013. Trabajadores informales en el Estado,Proyecto Health Inequalities, Work and Access to Social Security of Informal Workers, Programa Trabajo, Empleo, Equidad y Salud, FLACSO Chile.