La caída de la confianza legítima (y su posible reposición)

Rodrigo Poyanco

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Aunque este tema atañe fundamentalmente a los funcionarios públicos, no deja de revestir interés para la ciudadanía, atendida la creciente vulnerabilidad fiscal de nuestro país. En la legislación chilena se contempla que los servicios públicos pueden nombrar funcionarios "a contrata", cuya característica más importante para nuestros efectos es la transitoriedad de sus funciones.

El art. 9° del Estatuto Administrativo (ley 18.834) dispone que su contratación se termina como máximo, por el sólo ministerio de la ley, el 31 de diciembre de cada año. Solo si el servicio público desea renovar la contratación del funcionario, debe notificar la prórroga del contrato con al menos 30 días de anticipación a dicha fecha. Si no, opera el cese automático de la contratación. Una razón a favor de este régimen es la flexibilidad que otorga a cada gobierno para realizar ajustes a la dotación de los servicios públicos, en atención a la situación fiscal y a las necesidades derivadas de las políticas que, legítimamente, desea implementar.

Sin embargo, esto fue lo que no pudo hacer el Presidente Piñera en su segundo mandato, pues a días de su asunción en el cargo -en un timing bastante cuestionable- el anterior contralor general, obviando el claro sentido de la legislación, estableció un nuevo criterio cuya única base son disquisiciones de carácter doctrinario. A partir de dicho cambio, producido en 2018, si la permanencia del funcionario había sido renovada por dos años y no existía interrupción entre una designación y la siguiente, se creaba la figura de una "confianza legítima" del empleado, consistente en una suerte de "expectativa" especialmente protegida de seguir trabajando en el Estado.

En la práctica, esto creo -de facto- una cuasi-garantía de estabilidad laboral en favor de muchos funcionarios públicos, pues supeditaba la desvinculación de dichos trabajadores a una notificación previa, acompañada de una exigente fundamentación (¡justo lo contrario a lo que señala la ley!). Ello embarcó a las nuevas autoridades en engorrosos procesos de desvinculación de funcionarios, no exentos de litigación administrativa y judicial, en algunos casos por varios meses.

Puesto que la ley (art. 8° inciso segundo de la ley 10.336) ordena a la Contraloría General de la República abstenerse de conocer asuntos litigiosos, la progresiva judicialización de las desvinculaciones de funcionarios públicos movió a la actual contralora a declarar la abstención de dicho organismo de conocer estas materias, lo cual devuelve el asunto a los tribunales de justicia.

Al momento de escribir esta columna, la Corte de Apelaciones de Santiago ha suspendido los efectos de la abstención ordenada por la contralora, ordenándole seguir revisando las reclamaciones que se presenten ante ella. Puesto que la confianza legítima es, en sí misma, una figura cuestionable y de débil fundamentación, y que la función constitucional de la Contraloría General de la República es aplicar la ley (no distorsionarla), la nueva contralora aún cuenta con la legítima facultad de emitir nuevos dictámenes que derechamente dejen sin efecto la confianza legítima, o la ajusten a los parámetros establecidos por la Corte Suprema. Estos dos últimos caminos sólo podrían ser evitados por una modificación legal, tal como la que ya se está tramitando en el Congreso.

De cualquier manera, en un contexto de creciente endeudamiento público y vulnerabilidad fiscal, alzas récord de incorporaciones en este gobierno (del 9,4% en el primer trimestre de 2024, en comparación con el mismo período del anterior), graves cuestionamientos al desempeño de los funcionarios públicos y sorprendente opacidad en la cuantía del número de servidores que trabajan para el Estado (dependiendo del método de cálculo, a la misma fecha, entre 844.000, según la Dipres y 1.214.315, según el INE), la racionalización del tamaño del Estado será uno de los inevitables problemas que deberá afrontar el próximo y los siguientes gobiernos. La reinstauración de la confianza legítima en sus términos originales -por ley o por sentencia- rigidizará notablemente cualquier intento de renovar o reducir los cuadros funcionarios del Estado.