Cámara de Diputados, ¿cómo fiscalizar y no morir en el intento?

Jaime Pilowsky Greene

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Hace pocos días un medio de comunicación informaba sobre la agenda de “Modernización del Congreso” que elaboró el gobierno y que entregaría, para su discusión, a los presidentes de ambas cámaras del Congreso Nacional. 

Son 24 propuestas, algunas interesantes de analizar, pero absolutamente insuficientes. Llama particularmente la atención, la nula importancia que se asigna en este estudio a la labor fiscalizadora de la Cámara de Diputados.

Hay sólo una referencia a aquello y en un sentido totalmente inverso al que hay que avanzar. Se señala que las Comisiones Investigadoras “sólo se decreten en torno a la fiscalización de problemas de la administración del Estado, y que se creen por un período corto (alrededor de dos semanas, y nunca más de 30 días), de modo que la comisión deba sesionar más seguido, para sacar un informe mientras el tema sea relevante”. 

Como aporte al debate, creo importante hacer presente dos costumbres muy arraigadas respecto de las facultades de fiscalización de la Cámara de Diputados.

La primera dice relación con  la alta tasa de solicitudes de información sin respuesta por parte de los organismos públicos; la segunda, se refiere a la excusa de aquellos que han ocupado altos cargos en instituciones públicas de asistir ante “citaciones” que realiza una Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados. 

Mala voluntad, falta de transparencia, exposición innecesaria, interferencia con investigaciones judiciales pueden ser parte de la explicación, pero el tema es más estructural: la atribución constitucional de la Cámara para “fiscalizar los actos del Gobierno” está absolutamente limitada. Los instrumentos que posee, su regulación, las obligaciones de los “fiscalizados”, y las sanciones (o inexistencia de ellas), terminan por conformar un escenario que no beneficia a la institucionalidad democrática. 

Por ejemplo, si analizamos la regulación de las alternativas para solicitar información por parte de los diputados, llegaremos a la conclusión que se trata de mecanismos desestructurados, con procedimientos y sanciones poco claras o inexistentes, lo que hace ilusorio un real y efectivo ejercicio de fiscalización. Para ratificar lo anterior basta analizar la información contenida en la página Web de la Cámara, donde se aprecia los numerosos oficios sin respuesta. 

Así planteado el tema, pareciera más efectivo para los diputados recurrir - como lo puede efectuar cualquier ciudadano - a los mecanismos establecidos en la ley N°20.285. En efecto, el citado cuerpo legal dispone un claro y detallado procedimiento, no sólo para efectuar la solicitud de acceso a la información, sino también para ejercer el derecho, en un plazo de quince días hábiles, de recurrir ante el Consejo para la Transparencia si aquella no se entregue dentro de plazo (por regla general 20 días hábiles) o bien se deniegue dicho acceso.

Además, se regulan los mecanismos que el recurrente o el órgano afectado pueden utilizar en contra de la resolución del Consejo que deniegue u otorgue acceso a la información, según sea el caso (reclamación ante la Corte de Apelaciones). 

Asimismo, ya sea que se trate de la resolución del Consejo o de la sentencia de la Corte, se podrá iniciar un procedimiento disciplinario para establecer si algún funcionario o autoridad ha incurrido en alguna de las infracciones a la ley “Sobre acceso a la Información Pública”, con sanciones que van desde la multa de 20% a 50% de su remuneración hasta la suspensión en el cargo por un lapso de cinco días. 

Respecto de las comisiones investigadoras, cabe señalar que éstas cuentan, por un lado, con atribuciones para citar a determinadas personas: funcionarios de la Administración y personal de las Empresas del Estado (y de aquellas en que éste tenga participación mayoritaria) y, por otro, para solicitar antecedentes, documentos e información relacionadas con la materia que se investiga, siempre “relativas a determinados actos del Gobierno”.

Los diversos cuerpos legales que regulan la materia, nada dicen de los funcionarios que dejaron su cargo y de las personas del sector privado.

Resulta obvio que “el éxito de las investigaciones requiere reconstruir una historia que puede llegar a remontarse varios años hacia atrás”, por lo que la inexistencia de una norma que obligue a un ex funcionario público atenta directamente contra la eficacia y resultados de la Comisión. Un argumento similar se puede utilizar para exigir la comparecencia de personas del sector privado, o al menos de aquellos que han contratado con el Fisco. 

A mayor abundamiento, es relevante expresar que la normativa carece de los suficientes medios de coerción para la asistencia de los funcionarios públicos. Salvo la multa que puede recibir el jefe de un Servicio por su falta de comparecencia, o la de los funcionarios de su dependencia, no hay claridad respecto de las sanciones para un funcionario que se niega a asistir.

La legislación comparada tiene, en estos puntos, elementos que deben ser recogidos en Chile. En muchos países la asistencia se realiza bajo el apercibimiento de recibir sanciones, incluso de carácter penal (que deberá aplicar un juez); existe la posibilidad “para citar a testigos, bajo apercibimiento de arresto”; o bien, solicitar que sea conducido por la fuerza pública, cuando no se comparezca en el día y hora señalados. 

Con todo, el problema no se reduce sólo a lo normativo. El uso reiterado, y a veces abusivo, de esta atribución constitucional redunda en una escasa asistencia de diputados a las sesiones (48%), lo que claramente afecta el trabajo. En la actual legislatura, de marzo 2018 a agosto de 2019, se han formado treinta y siete comisiones investigadoras (promedio anual: 24 comisiones), en comparación a las cincuenta constituidas entre 2014-2018 (promedio anual 12,5), y a las 108 que funcionaron desde 1990 a 2012. El tiempo exigido en las comisiones permanentes y en el trabajo en Sala impiden que, ante un número muy alto de este tipo de comisiones en funcionamiento, se realice un trabajo participativo y riguroso.   

De lo expuesto, queda de manifiesto el enorme déficit de la normativa que regula las diversas modalidades de fiscalización. En un régimen excesivamente presidencialista como el chileno, cualquier “modernización del Congreso” debe consignar un mayor equilibrio de poderes y posibilidades reales de cumplir con las funciones que le asigna la Constitución a la Cámara de Diputados.

En definitiva, resulta indispensable la elaboración de un “Estatuto de Fiscalización de la Cámara de Diputados” integral y que, plasmado en un proyecto de ley, pueda otorgar herramientas efectivas para que la Cámara “no muera en el intento de fiscalizar”.

Los órganos colegisladores tienen una gran oportunidad para profundizar la democracia.