El precio de la acreditación
Todo Estado que financia educación superior enfrenta el mismo problema: ¿Cómo orientar el comportamiento de instituciones que no administra? El Informe mundial sobre tendencias de la educación superior, publicado recientemente por Unesco IESALC, con datos de 146 países, permite advertir que Chile llevó esa condición a un extremo poco frecuente. El documento registra que un tercio de los estudiantes del mundo cursa sus estudios en instituciones privadas y que Chile alcanza el 83,7%, cifra que excede a la República de Corea (79,7%), a Japón (79,1%) y a Brasil (77,2%), los sistemas que suelen citarse como los más privatizados del planeta. Un Estado en esa posición carece del instrumento de conducción más elemental, que consiste en administrar directamente aquello que quiere orientar.
Lo que sí tiene es dinero. El mismo informe distingue a Chile, con Costa Rica y Uruguay, dentro del grupo latinoamericano que invierte en educación terciaria por encima del promedio regional de 0,7% del PIB y también de la media mundial de 0,8%. Esa es la combinación que define nuestra política pública: un Estado que no administra la provisión pero la financia con intensidad. En este escenario, quien paga sin poseer necesita una regla que determine a quién paga, cuánto y por qué.
Una regla así no podía ser negociada institución por institución. Un sistema con esa cantidad de proveedores y esa heterogeneidad de proyectos exigía otra cosa: un escalar, un número único, comparable entre instituciones muy distintas entre sí. La acreditación institucional, obligatoria desde la ley 21.091 para universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, produce exactamente eso. Pero la decisión determinante aquí no fue crear ese juicio sino acoplarlo. El legislador dispuso que el nivel obtenido condicionara el acceso de los estudiantes a becas y créditos, la posibilidad de abrir nuevos programas y, cada vez más, la posición de la institución frente a los instrumentos de financiamiento. El acoplamiento no forma parte del juicio de calidad ni lo emite quien lo formula. Es una decisión de política pública, y es la que convierte un procedimiento evaluativo en un parámetro presupuestario. Ningún reglamento lo declara explícitamente así, pero toda autoridad universitaria lo sabe.
El costo de esa solución aparece después. Un escalar no reconoce diferencias de proyecto, de territorio ni de función, que son precisamente las diferencias que el sistema produjo al autorizar una provisión de esa escala. El mismo informe examina esta clase de instrumentos con reservas explícitas. Advierte que el financiamiento basado en resultados, aplicado sin resguardos, tiende a perjudicar a las instituciones que atienden poblaciones vulnerables o territorialmente remotas, y que su eficacia depende de datos transparentes y de medidas de protección para esas instituciones. Sostiene que los modelos híbridos, donde la fórmula convive con compromisos negociados, equilibran mejor la rendición de cuentas y la diversidad institucional. El pasaje no menciona a Chile, pero describe con exactitud el riesgo de un diseño donde el resultado evaluativo se traduce en acceso a presupuesto.
Ese acoplamiento traslada el problema al interior de las instituciones, pero lo que sucede ahí ya no depende de él. Cuando un resultado externo determina ingresos, cada institución debe resolver cuánto de su gestión ordena en torno a ese resultado, y la respuesta más frecuente ha sido reproducir la métrica externa como criterio interno: convertir los indicadores del proceso en metas de unidades y personas, y calendarizar la vida institucional según los ciclos de evaluación. Eso es una decisión de gobierno, no un efecto del instrumento. Adoptada, la diferencia entre mejorar y acreditar se estrecha hasta volverse imperceptible para quienes trabajan dentro, porque en los meses previos a una visita ambas cosas exigen lo mismo. El efecto es más nítido cuanto mayor es el aparato institucional que media entre una y otra.
El problema aparece cuando una institución tiene razones para pensar que el indicador la mide mal. Puede ocurrir por su localización, por el perfil de ingreso de sus estudiantes, por la naturaleza de su proyecto o por su especialización en ciertas funciones y no en otras. En principio, nada de eso vuelve ilegítima la evaluación. Pero vuelve insuficiente el número y, como el número es lo único que circula hacia afuera, la institución termina administrando la distancia entre lo que hace y lo que su resultado comunica.
De ahí se sigue la consecuencia menos visible del arreglo chileno. No es que las instituciones de educación superior sean evaluadas con efectos financieros, práctica extendida en el mundo y defendible en principio. Es que muchas decisiones internas semejantes, tomadas por separado y cada una razonable en su contexto, terminan produciendo en conjunto la comparabilidad que la medida presupone. Un sistema construido para ser plural se conduce con un instrumento que premia la semejanza, y las instituciones responden del modo que parece más seguro, que es pareciéndose entre sí. Adoptan estructuras semejantes, declaran propósitos institucionales intercambiables, replican los mismos mecanismos internos y se dotan de indicadores equivalentes.
Hay entonces dos discusiones distintas. La primera es de política pública y consiste en revisar la intensidad del acoplamiento. El informe sugiere una dirección modesta al recomendar modelos donde la fórmula conviva con compromisos negociados, es decir, arreglos capaces de reconocer que una universidad regional que atiende estudiantes de primera generación, un centro de formación técnica y una universidad metropolitana selectiva no hacen lo mismo ni deberían demostrarlo del mismo modo. La segunda no requiere que la primera ocurra, y es probablemente la que más decide, porque se juega dentro de cada institución y consiste en resolver cuánto de su gobierno interno acepta organizarse según una escala que no fue diseñada para reconocer lo que la hace distinta. Nadie va a tomar esa decisión en su lugar, si bien no tomarla es también, inevitablemente, una forma de tomarla.