La paradoja de los cazadores de cargos
El debilitamiento de los incentivos colectivos en los partidos políticos ha tenido un alto costo para la democracia. La pérdida de densidad ideológica se interpretó durante años como una señal de moderación. El ideologismo convertía las convicciones en dogmas y dificultaba los acuerdos propios de una sociedad plural. Junto con las ideologías, sin embargo, también se debilitaron los programas, los proyectos compartidos y la gravitación de la militancia. El ideologismo extremo es una patología. El oportunismo nihilista también lo es.
La instalación del gobierno actual ha devuelto el problema al centro del debate. Al 19 de agosto, distintos recuentos de prensa registraban 43 salidas y designaciones frustradas, correspondientes a tres ministros, seis subsecretarios, 33 secretarios regionales ministeriales y un delegado presidencial. El conjunto comprende situaciones diferentes. Una rectificación política legítima, o un reemplazo motivado por diferencias de gestión, forman parte del ejercicio de la autoridad. Distinto es el descubrimiento tardío de un impedimento legal o de antecedentes que pudieron ser examinados antes de una nominación.
La cifra agregada constituye una alerta, aunque no demuestra que todos los casos respondan a una mala selección. La evidencia más preocupante aparece precisamente cuando una designación debe retirarse por incumplimiento de requisitos legales o por información disponible que no fue oportunamente considerada. En esas situaciones, el escrutinio público actúa después del anuncio y termina cumpliendo la tarea que correspondía al filtro previo.
La falta de selectividad no comenzó con esta administración. El cuoteo partidario, y el uso de cargos como mecanismo de compensación interna, tienen una larga historia en Chile. La creación del Sistema de Alta Dirección Pública en 2003 expresó precisamente el propósito de limitar la discrecionalidad y profesionalizar el acceso a determinadas responsabilidades estatales.
El carácter histórico del problema no disminuye la responsabilidad del gobierno actual. Cada administración debe responder por sus nombramientos y cada partido por las personas que propone o respalda. En un régimen presidencial, la decisión final recae en el Presidente de la República y en las autoridades facultadas para designar. La responsabilidad partidaria opera antes, cuando se elaboran nombres, se ejercen presiones y se entregan respaldos políticos.
El debilitamiento de los propósitos colectivos ha tenido una consecuencia adicional. Los partidos han reducido la labor formativa que desarrollaban mediante la prensa partidaria, las organizaciones juveniles, las escuelas de formación y la actividad territorial. Las carreras individuales han sustituido muchas veces procesos prolongados de preparación para el ejercicio de responsabilidades públicas. Cuando se debilita esa formación, disminuye también el conocimiento que las organizaciones poseen sobre sus propios dirigentes.
El debilitamiento programático tampoco explica por sí solo las fallas de selección. En ello influye la rapidez con que debe instalarse un gobierno, la debilidad de los equipos de transición, la escasez de cuadros con experiencia estatal y la dispersión de responsabilidades. Pero la pérdida de propósitos compartidos crea un entorno en el cual las lealtades personales y las compensaciones internas pueden adquirir más peso que la trayectoria, la idoneidad o las capacidades requeridas para una responsabilidad determinada.
En "Modelos de partido", Angelo Panebianco ayuda a comprender esta transformación. Cuando las ideologías y los fines colectivos pierden fuerza, aumenta el peso de los incentivos selectivos y adquieren mayor importancia los perfiles orientados hacia la carrera política. Si un partido no sabe con claridad qué desea realizar, difícilmente podrá determinar qué capacidades necesita en las personas que promueve.
Surge así una paradoja. La orientación hacia los cargos, analizada por Kaare Strøm, constituye una dimensión normal de la actividad partidaria. Francesco Raniolo amplía esta perspectiva al entender a los partidos como organizaciones que combinan estrategias de búsqueda de votos, cargos y políticas públicas y que, además, procuran asegurar su propia supervivencia. La dificultad comienza cuando ese equilibrio se altera. Si la obtención de cargos y recursos institucionales adquiere autonomía respecto de los propósitos programáticos, los puestos pueden convertirse en instrumentos para conservar la organización, retener lealtades, compensar corrientes internas o asegurar el predominio de una dirigencia. Los partidos adquieren entonces rasgos de las organizaciones de "cazadores de cargos" descritas por Weber en "Economía y sociedad" y en "La política como vocación".
Las prioridades efectivas de una organización terminan modelando también su estructura interna. Un partido fuertemente orientado hacia las políticas públicas necesita capacidades programáticas y cuadros preparados para implementarlas. Cuando adquieren mayor peso la obtención y conservación de cargos, aumentan los incentivos para valorar la lealtad, la disponibilidad y los equilibrios entre facciones. La selección del personal revela entonces, de manera particularmente clara, cuáles son las prioridades reales de la organización.
Bajo ciertas formas del partido electoral reaparecen algunos rasgos del viejo partido de notables, propio de las oligarquías competitivas. El sufragio es ahora universal y las condiciones sociales son completamente distintas, pero la selección puede volver a concentrarse en círculos estrechos. También ha cambiado el tipo social del notable. Las élites partidarias recurren a figuras mediáticas, empresarios, profesionales, especialistas o personas dotadas de recursos y redes propias de apoyo. Esa apertura puede ampliar el universo de candidatos disponibles y ninguna de esas condiciones constituye por sí misma una desventaja. La dificultad aparece cuando la notoriedad, el dinero, las conexiones o la cercanía con un dirigente sustituyen procedimientos capaces de examinar las aptitudes necesarias para ejercer una responsabilidad pública.
El concepto de partido cártel
El partido burocrático de masas tenía defectos conocidos. Podía cerrar sus estructuras, burocratizarse y proteger mediocridades. También conocía durante años las trayectorias de quienes aspiraban a asumir responsabilidades públicas. Su funcionamiento descansaba en militantes, funcionarios, sedes y organizaciones territoriales que producían información interna sobre los cuadros. El partido electoral funciona con estructuras más ligeras y depende crecientemente de profesionales, tecnologías de comunicación, expertos y recursos externos. Gana capacidad de adaptación, aunque puede perder memoria organizativa y conocimiento sobre quienes incorpora.
La personalización intensifica este proceso. Cuando disminuye el peso de la burocracia, de la militancia y de las estructuras colectivas, el liderazgo puede asumir funciones de coordinación que antes descansaban en la organización. Crecen los séquitos personales y la lealtad hacia una figura puede desplazar al compromiso programático. La selección del personal corre entonces el riesgo de trasladarse hacia redes de confianza más estrechas y menos institucionalizadas.
Peter Mair sitúa estas transformaciones en el marco de un desplazamiento mayor. Los partidos se alejan de la sociedad y se aproximan al Estado. Pierden capacidad para representar, socializar y procesar demandas, mientras conservan una influencia decisiva sobre el acceso al poder, los recursos públicos y el reclutamiento del personal político. Allí reside una asimetría fundamental.
En un sentido mínimo, un partido es una organización que presenta candidatos a las elecciones y aspira a situarlos en cargos públicos. Puede debilitar su ideología y abandonar antiguas tareas. Mientras conserve la capacidad de nominar candidaturas y competir por puestos de elección popular, seguirá siendo reconocible como partido. El reclutamiento ocupa, por ello, un lugar constitutivo. Otros actores influyen en la política y existen candidaturas independientes, pero no reemplazan de manera estable el vínculo entre organización partidaria y competencia electoral ni la tarea de formar y renovar al personal político.
Esta función excede la confección de listas electorales y alcanza al conjunto del personal político. Los partidos intervienen en la propuesta de autoridades para el Ejecutivo y en la elección de sus propios dirigentes. Allí debería operar una selección previa rigurosa antes de que las nominaciones se hagan públicas.
La incorporación de independientes amplía el universo de personas disponibles, aunque tampoco asegura una selección más exigente. Sin procedimientos institucionalizados, puede trasladar la decisión desde los partidos hacia redes personales menos transparentes. Cambia el origen de los nominados, pero puede mantenerse la debilidad del filtro.
La asimetría descrita por Mair adquiere una dimensión adicional con el concepto de partido cártel, de Katz y Mair. El acceso a recursos estatales puede adquirir un peso creciente en la supervivencia de organizaciones debilitadas socialmente. El concepto no equivale a una acusación de corrupción. Advierte sobre incentivos que favorecen la autopreservación organizativa y dificultan distinguir entre la conducción política legítima y la apropiación partidista de la administración.
La colonización del Estado comienza cuando la pertenencia partidaria o la cercanía personal desplazan a la idoneidad. También aparece cuando los nombramientos se utilizan para satisfacer facciones, recompensar apoyos o resolver equilibrios internos. Cada alternancia puede terminar interpretándose como una autorización para ocupar la administración.
La confianza política es indispensable en ciertos niveles del Ejecutivo, pero tiene límites. Numerosas funciones requieren estabilidad, conocimiento especializado y continuidad administrativa. Una administración pública profesional constituye una garantía institucional al servicio del interés general y no puede quedar subordinada a las necesidades internas de los partidos.
Nada de lo anterior supone que los partidos deban abandonar sus demás funciones. La representación no puede quedar entregada exclusivamente a actores con gran capacidad de presión y escasa responsabilidad por el interés general. La elaboración programática tampoco puede delegarse en grupos de interés o clientelas. Expertos y organizaciones sociales aportan conocimientos y demandas legítimas. Corresponde a los partidos ponderarlos, establecer prioridades y convertirlos en alternativas sometidas al juicio ciudadano.
Algo semejante ocurre con la socialización política. Los partidos no deberían entregar la formación ciudadana al videopoder, hoy reforzado por las plataformas digitales y sus algoritmos. Esos medios amplían la comunicación y facilitan nuevas formas de participación, pero también premian la emocionalidad, la simplificación y el enfrentamiento. Están diseñados para capturar atención. La democracia necesita organizaciones capaces de formar juicio político y sostener debates que excedan la reacción instantánea.
Esta defensa de las funciones partidarias tampoco justifica una política dedicada principalmente a conquistar cargos. Un partido reducido a distribuir puestos vacía la competencia democrática de propósitos sustantivos. El reclutamiento selecciona a quienes asumirán responsabilidades públicas. No concede un derecho de propiedad sobre el Estado.
Para Sartori, la democracia es descriptivamente una poliarquía electiva y debería ser, normativamente, una poliarquía selectiva. Elegimos para seleccionar. La calidad de la elección depende también de la calidad de las alternativas disponibles. Los partidos realizan la primera selección y los ciudadanos escogen entre ellas.
La poliarquía selectiva necesita partidos capaces de descubrir talento dentro y fuera de sus círculos, formar a quienes desean asumir responsabilidades y contribuir a cierta búsqueda de la excelencia en el servicio cívico. Esta idea no remite a una élite definida por el origen social ni reduce el mérito a títulos académicos. Supone juicio, preparación, probidad, experiencia pertinente y orientación al servicio. La apertura debe acompañarse de perfiles definidos y de una revisión seria de requisitos legales, antecedentes, incompatibilidades y posibles conflictos de interés antes de las nominaciones.
También debe quedar claro quién propone, quién verifica y quién decide. La apertura y el rigor deben avanzar conjuntamente. Sin apertura, la selección reproduce camarillas. Sin rigor, degenera en improvisación.
La paradoja de los cazadores de cargos resume el problema. Cuanto más se orientan los partidos a distribuir puestos, más débiles pueden volverse sus criterios para decidir quién debe ocuparlos. Para recuperar legitimidad necesitan reconstruir su capacidad de representación y elaboración programática, fortalecer nuevamente la formación ciudadana y mejorar sus mecanismos de reclutamiento. Sobre todo, deben volver a seleccionar con exigencia. Solo así podrán contribuir a que lleguen al Estado personas que comprendan el poder como servicio cívico y no como recompensa.