Propuesta constitucional para garantizar un servicio civil profesional e imparcial para Chile

• Co-escrita con Enrique Rajevic M., doctor en Derecho y director del Postítulo en Derecho Administrativo y Gestión Pública de la UAH.

Este texto y las propuestas que se exponen se basa en el documento "Propuesta constitucional para garantizar un servicio civil profesional e imparcial para Chile", que será presentado a la Convención Constituyente y que ha sido suscrito por más de un centenar de personas, al que se puede acceder para suscribirlo a través de este link.

 

Si bien en las últimas décadas se han logrado avances muy importantes en materia de modernización de la gestión pública y del aparato del Estado, lo cierto es que en muchos ámbitos su quehacer sigue siendo deficiente. De hecho, la crisis de representación, su incapacidad para enfrentar y resolver problemas ciudadanos fueron parte de los detonantes del estallido social de octubre de 2019, junto con la falta de equidad social y la desconfianza en las instituciones.

Se trata entonces de un fenómeno que se ha ido profundizando, independiente de los gobiernos de turno. En este andar se ha demostrado la ineficacia de las normas constitucionales que, en teoría, apostaban por un modelo de carrera y que, de no corregirse, favorecen el clientelismo y el corto plazo.

La precariedad del régimen del empleo público imperante y el debilitamiento de su carácter profesional son parte de los problemas. Y esto se produce como consecuencia de un diseño en el cual conviven un porcentaje limitado de funcionarios y funcionarias de planta o adscritos a la carrera funcionaria y una mayoría a contrata. Además, en este escenario, conviven trabajadores y trabajadoras a honorarios que muchas veces desempeñan tareas permanentes, ajenas a la naturaleza de esta categoría, lo que evidencia la ausencia de un tratamiento integral y debilita la necesaria distinción entre gobierno y administración, con sus sinergias, complementariedades y equilibrios.

Por lo tanto, la calidad del empleo público resulta crítica tanto para hacer frente a la complejidad que ha alcanzado la gestión del Estado, como para reducir la brecha que existe entre las demandas ciudadanas y la capacidad de los agentes públicos para satisfacerlas.

Y es, precisamente, el proceso constituyente en curso el que ofrece una oportunidad inmejorable para concordar nuevos y, esta vez, eficaces criterios respecto del tratamiento constitucional del empleo público.

La propuesta comprende tres principios constitucionales: consagrar el carácter profesional y técnico de la Administración Pública, reconociendo tres estamentos al interior del Ejecutivo; garantizar acceso igualitario al empleo público y el reconocimiento de los derechos colectivos sobre sindicalización, negociación colectiva y huelga para las y los trabajadores del Estado.

Nítida distinción entre el rol del gobierno y de la administración pública

En línea con el denominado derecho a una buena administración pública, la nueva Constitución Política debería garantizar que sea profesional y técnica, que contribuya a mejorar la calidad de los servicios públicos, al buen trato a las personas y a la continuidad de las políticas de Estado, ergo, resulta esencial que se establezca una nítida distinción entre gobierno y administración.

Siendo así, al Presidente(a) de la República le correspondería la conducción general del Estado, a través del gobierno y la administración, distinguiendo los roles de cada uno de ellos:

a. Gobierno: Es responsable de la conducción política del Estado y de la definición de políticas públicas, siendo encabezado -bajo la forma de gobierno que rige hasta hoy- por la persona que ejerza la Presidencia de la República e integrado por ministros(as), subsecretarios(as), delegados(as) presidenciales y personal de exclusiva confianza, quienes ejercen la dirección política.

b. Administración Pública: Es la responsable de implementar las políticas públicas definidas por el Gobierno y, además, de proveer a la ciudadanía de servicios públicos en forma directa, continua y permanente. El Presidente(a) de la República contará con la colaboración de quienes ejerzan cargos directivos y personas funcionarias, que no serán de exclusiva confianza y cuya forma de nombramiento y remoción será definida por ley. La integran personal directivo y personas funcionarias, que constituyen el Servicio Civil. La ley debe demandar al personal directivo público y a las personas funcionarias, el ejercicio imparcial, objetivo y políticamente prescindente de la función pública.

Además, debe precisarse que la ley deberá garantizar que la gestión y coordinación interna de los ministerios corresponda a un cargo directivo público, responsable de coordinar la acción de los órganos y servicios públicos sectoriales, supervisar su gestión y ejercer la administración interna del ministerio.

La redacción de esta propuesta constitucional reconoce tres estamentos al interior del Ejecutivo, que deberán estar sujetos a un estatuto propio, definido por ley, coherente con los principios de probidad, eficiencia, eficacia, jerarquía, transparencia y coordinación, que se proyecte en deberes y derechos que protejan la dignidad de la función pública:

1) Dirección Política: Corresponde a quien ejerza la Presidencia de la República junto a autoridades y personas funcionarias de exclusiva confianza, quienes son de libre designación presidencial y deben mantenerse en sus cargos mientras cuenten con la confianza de quien ejerza la Presidencia de la República o hasta que se cumpla el período presidencial durante el cual esas personas fueron nombradas, existiendo en cada ministerio una dotación de cargos de confianza, cuyo número, función y remuneración será definida por ley.

2) Dirección Pública: Es la responsable de conducir las instituciones de acuerdo a las políticas públicas de cada gobierno sin ser de su exclusiva confianza.

3) Personas Funcionarias: Son quienes se encargan de ejecutar y desarrollar las políticas públicas.

Cabe insistir que en el caso de las y los directivos y las personas funcionarias, la propuesta establece que deberán contar con un estatuto jurídico propio, independiente de la lógica política. Asimismo, la ley deberá exigir que ejerzan su función de forma imparcial, objetiva, políticamente prescindente, lo que no es compatible con el sistema de exclusiva confianza, actuando con eficacia indiferente respecto del gobierno, en concordancia con el carácter profesional y técnico que les es propio.

Administración pública regional y municipal vs. órganos administrativos autónomos

La propuesta también precisa que a la administración pública de carácter regional y municipal deben aplicarse los mismos principios y reconocer los mismos estamentos atribuidos a la administración central, sin perjuicio de mantener la flexibilidad que permite a las municipalidades crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, dentro de los límites y requisitos que determine la ley.

En cambio, no sería necesario reconocer dichos estamentos -pero sí los principios- en organismos administrativos constitucionalmente autónomos que no se encuentren sujetos a dirección o supervigilancia política, como pasa actualmente con la Contraloría General de la República o el Banco Central, pues no se produce en estos casos la confusión entre gobierno y administración⁽¹⁾.

De acogerse esta iniciativa, el legislador deberá adecuar la normativa vigente al nuevo marco, definiendo una organización básica de la administración que facilite el cumplimiento del mandato constitucional.

Para ello debiera también crearse un órgano independiente responsable de dirigir la política de personas, monitorear el cumplimiento de las disposiciones legales que definan cada uno de los tres estatutos particulares y ejercer un rol rector respecto del funcionariado y de la Dirección Pública. No se propone consagrarlo a nivel constitucional por considerar que la Constitución debe ser una norma de carácter general y contener principios fundamentales que regulen la organización social y asumiendo, además, que el legislador pueda crear organismos autónomos, tales como el Instituto de Derechos Humanos (INDH) o el Consejo para la Transparencia.

Beneficios de la distinción entre el rol del gobierno y la administración pública

Establecer constitucionalmente la nítida división entre el rol de la administración pública y el del gobierno facilitará la distinción entre políticas de Estado, que son concebidas para el largo plazo en respuesta a objetivos país, y las de Ejecutivo, porque en nuestro país la mayoría de los servicios públicos sectoriales, en los más variados ámbitos, ejecutan políticas públicas permanentes o de largo plazo, que trascienden los cambios de gobierno, por supuesto, sin perjuicio del deber funcionario de responder a las directrices ministeriales y ejecutar, con profesionalismo y neutralidad, las políticas gubernamentales.

La distinción también promueve la efectiva profesionalización de los estamentos directivos de la administración, responsables de liderar los servicios públicos, quienes no deberían ser incluidos entre el personal de libre remoción gubernamental. En 2003 se creó la Alta Dirección Pública, y significó un importante primer paso al apostar por optimizar la entrega de bienes y servicios a la ciudadanía y el cumplimiento de políticas y programas definidos por la autoridad, a través de la selección basada en los méritos de las y los postulantes a los equipos directivos del gobierno central.

Sin embargo, la decisión de entregar a la autoridad gubernamental la facultad de removerlos discrecionalmente -coherente con el exacerbado presidencialismo imperante-, debilita la formación de una gerencia pública profesional.

Aquello queda de manifiesto al constatar, tras sucesivos cambios de coalición gobernante, que con independencia de quien ocupe La Moneda cerca de dos tercios del personal directivo es desvinculado en los dos primeros años de gobierno por consideraciones fundamentalmente asociadas a la confianza política.

Garantizar acceso igualitario al empleo público

Para reforzar lo anterior, los firmantes de la propuesta señalan que la nueva Constitución no debiese limitarse a reconocer el derecho de todas las personas a acceder a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que señalen la Constitución y las leyes, como lo hace la actual Carta Fundamental e hicieron sus predecesoras.

Es preciso establecer, claramente, el derecho a acceder a ellos en igualdad de oportunidades -salvo las excepciones que admita la propia Constitución, tales como los cargos de exclusiva confianza o los de elección popular-, respetando y promoviendo criterios de inclusión, no discriminación y equidad de género, de acuerdo al tratamiento general que adopte en estos últimos temas la Convención Constitucional.

Además, debería precisarse que los sistemas de ingreso, desarrollo y cese en estas funciones y empleos, salvo las excepciones señaladas, deben respetar su carácter técnico y profesional, así como la dignidad de las personas. Lo anterior debería aplicarse a toda la Administración Pública e, incluso, a las funciones y empleos de otros órganos del Estado, como los legislativos y jurisdiccionales.

Reconocimiento de los derechos colectivos de las y los trabajadores del estado sobre sindicalización, negociación colectiva y huelga

Es evidente que no se puede soslayar la necesidad de eliminar las actuales limitaciones al ejercicio de la negociación colectiva y la huelga que afectan a los trabajadores y trabajadoras del Estado, las que resultan anacrónicas en pleno siglo XXI, considerando, además, que nuestro país ha ratificado convenios internacionales que reconocen tales derechos.

Es por ello que se sugiere que la nueva Constitución admita los derechos colectivos para las y los trabajadores del sector público en materia de sindicalización y la negociación colectiva, además de aplicar las mismas normas que destina al sector privado respecto del derecho a huelga, con excepción de la que paraliza servicios esenciales o impide la continuidad del servicio público, las que serían determinadas en un procedimiento establecido por ley.

Además, estas disposiciones deberían aplicarse a los empleos de otros órganos del Estado, como los legislativos y jurisdiccionales.

^{(1) Esta propuesta constitucional fue concebida en el marco de un Estado unitario y un régimen de gobierno con rasgos estructurales semejantes al actualmente vigente. Si la Convención Constitucional innova en esta materia debiera revisarse y, si es preciso, adaptarse.}