Las condiciones del cálculo: ¿Qué trabajo reconoce el Estado en educación?
En 1981, el Estado chileno creó un mecanismo de financiamiento para las instituciones de educación superior que, en su diseño e implementación, buscaba premiar la calidad. El Aporte Fiscal Indirecto (AFI) distribuía recursos según el número de estudiantes con los mejores puntajes de la prueba de admisión que cada institución lograba matricular. A simple vista, el principio era sin duda razonable: la elección de esos estudiantes revelaba la calidad de una universidad y el Estado, al seguirla, recompensaba a las mejores instituciones.
El puntaje de admisión reflejaba, sin embargo, sobre todo la trayectoria previa de cada estudiante, que dependía en buena medida del colegio del que provenía y de los recursos de su familia, de modo que los mejores resultados se concentraban en quienes habían tenido más ventajas antes de ingresar a la educación superior. Dada la concentración geográfica de los recursos, esos estudiantes postulaban mayoritariamente a un grupo reducido de universidades de Santiago, que terminaron recibiendo la mayor parte del aporte, mientras las universidades que matriculaban a los jóvenes de sus propias regiones, con puntajes más bajos en promedio, obtenían considerablemente menos en comparación.
Construido de esta manera, el mecanismo dejaba fuera del cálculo todo lo que ocurría después de la matrícula. Una universidad que recibía a estudiantes con menor preparación tenía que dedicar tiempo y recursos a nivelarlos antes de avanzar en su formación, trabajo que el AFI no registraba y no consideraba, por tanto, como señal de calidad. Sumado a lo anterior, dado que el instrumento solo contaba quién llegaba, el financiamiento seguía la distribución previa de las ventajas educativas. Tras ser calificado de regresivo en el debate parlamentario, luego de extensos análisis académicos, fue eliminado por la ley 21.072, publicada en febrero de 2018, que derogó el artículo del DFL 4 de 1981 que lo había creado y fijó montos decrecientes para sus últimos años.
El caso permite observar una propiedad general de los indicadores. Un número resulta útil porque vuelve comparable lo que de otro modo no lo sería, al poner en una misma escala a instituciones con historias y entornos distintos para decidir sobre ellas sin examinar cada caso. Esa misma operación separa, sin embargo, el resultado de las condiciones en que fue producido. El desempeño que el indicador registra incluye así, en proporciones que no declara, tanto lo que una organización hace como lo que encuentra al hacerlo. El resultado, casi lógico, es que si el cálculo no distingue bien entre ambos componentes, como ocurrió originalmente en el AFI, las condiciones de partida terminan contabilizándose como mérito o, incluso, como deficiencia de la propia organización.
Chile cuenta con instrumentos que han enfrentado este problema incorporando las condiciones al cálculo sin modificar la exigencia. Desde 1996, el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño, creado por la ley 19.410, premia a los establecimientos subvencionados según su desempeño relativo, comparándolos con grupos de establecimientos semejantes dentro de cada región. Por su parte, la ley 20.529, de 2011, avanzó en la misma dirección al encargar a la Agencia de Calidad de la Educación ordenar a los establecimientos considerando las características de su alumnado, incluida su vulnerabilidad, por lo que una escuela que atiende a estudiantes vulnerables puede ubicarse en la categoría de desempeño más alta aunque sus puntajes sean inferiores a aquellos de un colegio con más recursos.
La educación superior ha avanzado menos en esa dirección, tanto en su financiamiento como en su regulación. El 5% del Aporte Fiscal Directo que reciben las universidades tradicionales se distribuye según indicadores como los proyectos Fondecyt o las publicaciones por académico, sin considerar las condiciones en que cada institución investiga. La acreditación, obligatoria desde la ley 21.091 y requisito para acceder a la gratuidad, aplica a su vez los mismos criterios a instituciones que reciben estudiantes con trayectorias escolares muy distintas y que operan en entornos igualmente dispares. En ambos casos, una institución que atiende mayoritariamente a estudiantes de primera generación o que está lejos de los lugares donde se decide el financiamiento se mide con la misma vara que aquellas que reciben a los estudiantes con más ventajas, aunque el trabajo detrás de un mismo resultado sea muy distinto.
Que un indicador incorpore o no las condiciones de quien es evaluado depende, a fin de cuentas, de una decisión de diseño que solo en apariencia es técnica. El Estado conoce a las instituciones que financia a través de los números con que las mide, de manera que lo que queda fuera del cálculo tampoco forma parte de lo que puede reconocer ni de lo que está dispuesto a financiar, un asunto especialmente relevante en periodos de discusión presupuestaria. Las instituciones, por su parte, leen esos números como una indicación de lo que se espera de ellas. Cuando el trabajo que exige su contexto no tiene lugar en la evaluación, deben elegir entre seguir haciéndolo sin que cuente o desplazar sus esfuerzos hacia aquello que sí se registra y mejora su competitividad. Ambas alternativas tienen costos para los estudiantes y los territorios que atienden.
La pregunta por las condiciones que entran en el cálculo concierne, por tanto, al tipo de trabajo que el Estado está en condiciones de reconocer, así como a la distribución de recursos que se sigue de ese reconocimiento. En un sistema que ha hecho de la medición su principal instrumento de confianza, esa pregunta forma parte de la definición misma de la calidad que se busca promover, porque una calidad medida sin referencia a las condiciones en que se produce puede terminar premiando, como ya ha ocurrido en otros casos, a quienes ya partían con ventaja.