Los puertos no se planifican mirando por el espejo retrovisor
Chile vive de cara al mar. Buena parte de lo que exportamos y de los productos que consumimos pasa por nuestros puertos. Por ellos salen el cobre, la fruta, la celulosa y los alimentos; y por ellos ingresan combustibles, maquinaria, medicamentos, vehículos y bienes de consumo. Cuando un puerto funciona mal o queda sin capacidad, el problema no permanece en la costa: se propaga por toda la economía.
Por eso la infraestructura portuaria no es un asunto que interese solamente a navieras, empresas exportadoras o habitantes de las ciudades puerto. Es una cuestión estratégica para Chile.
Un estudio encargado recientemente por la Cámara Marítima y Portuaria de Chile (Camport) sostiene que el país cuenta con capacidad portuaria suficiente, que las necesidades futuras podrían resolverse con algunas ampliaciones medianas y mejoras operacionales, y que no sería necesario iniciar la construcción del Puerto Exterior de San Antonio antes de 2045.
El informe puede aportar antecedentes a la discusión. Sin embargo, sus conclusiones deben leerse con cautela. Fue encargado por una organización integrada por actores directamente interesados en el funcionamiento y la competencia dentro del sistema portuario. Esto no invalida automáticamente sus resultados, pero obliga a exigir especial transparencia e independencia.
El primer problema es que el informe se apoya en entrevistas y talleres realizados principalmente con los socios de la propia entidad que lo encargó. No queda suficientemente claro cuánto participaron las empresas portuarias estatales, los exportadores, las navieras, los transportistas, los trabajadores, las comunidades locales, los organismos públicos y los especialistas independientes.
Cuando se estudia una inversión que puede cambiar la estructura portuaria del país, y con ello buena parte de su red productiva, no basta con consultar a quienes ya operan en ella. También deben ser escuchados quienes podrían beneficiarse de una mayor competencia (empresas generadoras de carga), quienes dependen de los puertos para exportar y quienes deberán convivir con las nuevas obras.
El segundo problema está en la manera de imaginar el futuro. El estudio cae en el enfoque que antiguamente usaban muchos países; partían de la pregunta: ¿Cuánta demanda existe y cuándo se saturará el puerto? y lo calculaban prolongando las tendencias observadas durante los últimos años. Ese método suena sensato, pero encierra varios riesgos: uno de ellos es suponer que el futuro se parecerá al pasado reciente. Pero las grandes infraestructuras se construyen precisamente para responder a transformaciones que todavía no son visibles. Por eso, esa forma de decidir inversiones es insuficiente. Hoy en día, los países más desarrollados (por ejemplo la Unión Europea) parten de una pregunta bastante más exigente: ¿Cuál es la intervención incremental, entre todas las opciones técnicamente viables, que produce el mayor beneficio económico-social neto bajo distintos escenarios de demanda, costos, tecnología, competencia, regulación y riesgo?
Por eso, una simple proyección de tonelaje o de capacidad (calculada en base a lo observado en los últimos años) no constituye por sí sola una evaluación económica razonable. La demanda debe transformarse en cambios de costos generalizados y excedentes económicos, considerando simultáneamente la reacción de navieras, puertos competidores, transporte terrestre y empresas generadoras de carga.
Hace 20 años era difícil anticipar el tamaño que alcanzarían los buques actuales, el crecimiento de China, la reorganización de las grandes navieras, las alteraciones producidas por la pandemia o la construcción de un puerto como Chancay en Perú. Del mismo modo, hoy no sabemos con certeza cómo cambiarán el comercio con Asia, los corredores bioceánicos, la minería, la producción de hidrógeno verde o el transporte marítimo. Cuando existe tanta incertidumbre, no basta con proyectar demanda versus capacidad actual. Es necesario preguntarse qué ocurriría si las condiciones cambian de manera mucho más profunda.
El informe de la Camport también supone que los puertos podrán aumentar gradualmente su capacidad mediante una mejor gestión: circulación nocturna de camiones, digitalización de trámites, mayor coordinación de las inspecciones y mejoras laborales y de seguridad. Estas medidas son convenientes y deberían evaluarse, pero una cosa es la capacidad que existe actualmente y otra es la capacidad que podríamos alcanzar si durante los próximos 25 años todas las mejoras prometidas se realizan exitosamente.
No parece prudente descartar nuevas obras contando anticipadamente con beneficios que todavía no se han materializado.
Comparar con los mismo criterios
Algo parecido ocurre cuando se afirma que la carga de un puerto congestionado podría trasladarse a otro con espacio disponible. En el papel, las capacidades pueden sumarse. En la realidad, los puertos atienden territorios, industrias y clientes diferentes. Mover una carga implica recorrer mayores distancias, disponer de carreteras o ferrocarriles adecuados, modificar contratos y asumir nuevos costos. Una instalación con espacio disponible a cientos de kilómetros no resuelve necesariamente la congestión de otra.
La comparación entre ampliar Valparaíso y construir el Puerto Exterior de San Antonio también merece una revisión más equilibrada. El informe considera que la expansión de Valparaíso permitiría cubrir la demanda futura y, sobre esa base, concluye que San Antonio puede esperar.
Pero ambos proyectos deberían compararse utilizando los mismos criterios. No solamente cuánto cuesta cada espacio adicional para contenedores, sino también cuánto demorará en construirse, qué accesos requiere, qué conflictos urbanos puede producir, qué tamaño de barcos podrá recibir, cuánto durará y qué capacidad de crecimiento ofrecerá después.
Una obra portuaria no es solamente una respuesta a la cantidad de carga esperada en un año normal. También entrega seguridad frente a terremotos, tsunamis, cierres, huelgas, congestión y cambios inesperados en las rutas navieras. Tener cierta capacidad disponible puede parecer ineficiente desde una mirada contable, pero también funciona como un seguro para el comercio exterior del país.
Esto no significa que el Puerto Exterior deba construirse a cualquier costo. El proyecto supone una inversión cercana a los 4.450 millones de dólares y produciría importantes efectos ambientales, urbanos y sociales. Por lo mismo, requiere una evaluación pública rigurosa y transparente.
Pero el mismo rigor debe aplicarse a la decisión de postergarlo. No construir también es una decisión y tiene consecuencias irreversibles, cuyo costo social puede ser demasiado alto.
Existe, además, un problema con los plazos. Un puerto de esta magnitud no se construye de un día para otro. Requiere años de estudios, permisos, licitaciones, financiamiento y obras. Si se espera que la capacidad comience a escasear alrededor de 2045, la decisión tendría que adoptarse mucho antes. No podemos esperar a que los puertos estén saturados para comenzar a planificar su ampliación.
La discusión, por tanto, no debería reducirse a estar a favor o en contra del Puerto Exterior. Chile necesita una política portuaria nacional que mire varias décadas hacia adelante y que integre puertos, ferrocarriles, carreteras, ciudades y centros logísticos.
Necesitamos estudios independientes, con datos públicos y supuestos que puedan ser revisados. También necesitamos comparar distintas alternativas y considerar no solo el escenario más probable, sino aquellos acontecimientos menos previsibles que podrían afectar seriamente al país.
Proveer mayor infraestructura portuaria no significa llenar la costa de obras innecesarias. Significa preparar capacidad con anticipación, mejorar los accesos, aumentar la competencia, fortalecer la seguridad del sistema y conservar alternativas para el futuro.
Los puertos demoran décadas en construirse y condicionan el desarrollo durante generaciones. Por eso no pueden planificarse ni detenerse mirando solamente por el espejo retrovisor, ni tampoco sobre la base de opiniones sectoriales presentadas como conclusiones definitivas.