Reforma tributaria para mejorar la equidad

El Gobierno ha debido abrirse a discutir sobre una reforma tributaria, pese a que este tema no estaba considerado al comienzo de la Administración Piñera, la que sostenía contar con los recursos fiscales suficientes para financiar los gastos comprometidos los que, además, estaban asegurados por el futuro crecimiento económico del país, que generaría entradas adicionales a la caja fiscal en los años próximos.

Sin embargo, las perspectivas no son tan auspiciosas: los recursos no comprometidos para los siguientes años presupuestarios han tenido una reducción peligrosa, puesto que las nuevas iniciativas de gasto gubernamental, (la reducción del 7% de cotización para la salud de los pensionados; la prolongación del posnatal; los gastos adicionales para la educación preescolar; los subsidios del ingreso ético familiar; ayudas estudiantiles, entre otros) se han implementado con la cuestionable práctica fiscal de aumentar gastos permanentes con ingresos eventuales.

Junto con la discusión de si basta con el crecimiento para financiar los gastos futuros o si el Estado o los privados deben proporcionar tal o cual servicio, lo claro es que a medida que aumenta el ingreso por persona, la población va pidiendo cada vez más bienes públicos como seguridad ciudadana; educación de posgrado; cuidado del medio ambiente; preservación del patrimonio físico y el desarrollo de la cultura nacional en sus múltiples expresiones.

Entonces, se debería esperar un incremento del gasto = tributación en el futuro. Ello nos hace pensar que es indispensable un cambio profundo en la estructura del sistema tributario, aún más cuando el factor medular del actual debate se relaciona con la equidad.

Las cifras tributarias lo confirman: los indicadores usuales de distribución del ingreso miden que empeora con la tributación; así el coeficiente Gini pasa de 0,5223 antes de impuestos a 0,5302 después.Además, de una razón de 17,04 veces a una 19,64 veces entre los quintiles extremos.

Solamente el impuesto a la renta tendría un leve efecto positivo. Por otra parte, el sistema no es progresivo, ya que quienes tienen mayores ingresos no contribuyen más al esfuerzo fiscal.

Más del 80% de las personas está en los tramos exentos, mientras en los tres tramos más elevados del global está menos del 1% de la población, con una mayoría de quienes perciben rentas del trabajo.

Del mismo modo, los ingresos del trabajo tributan en forma instantánea, se contribuye en el momento que se paga la remuneración. Por el contrario, las rentas empresariales solo cuando se efectúan retiros de esos ingresos, no cuando se generan las utilidades, así, las rentas retenidas en las empresas, pertenecientes mayoritariamente a sectores de altos ingresos, escasamente llegan a destino desde el punto de vista impositivo.

Si bien el gasto social puede ser un instrumento efectivo para mejorar la equidad en un país, especialmente en el caso de los segmentos más pobres de la población, no es un argumento para dejar de utilizar el uso de la tributación para reforzar el impacto redistributivo. Incluso más, si se mantuviera sin cambios el nivel y estructura del gasto fiscal, se puede recurrir a la tributación como elemento para buscar mayor igualdad.

Pese al cuadro anterior, el sistema tributario chileno tiene una serie de méritos que conviene resaltar, entre ellos su relativa simplicidad; el uso de tasas parejas en herramientas tales como el IVA y los aranceles a las importaciones; una relativa neutralidad sectorial y regional; y la aplicación de la corrección monetaria.

Algunos analistas también han señalado la integración de los impuestos a las empresas y las personas como uno de los méritos del diseño nacional, especialmente el hecho que los impuestos pagados por las empresas constituyen créditos imputables a los tributos de sus propietarios; sin embargo, sabemos que esta condición se ha transformado en la principal fuente de elusión y de la desigualdad observada en la tributación de quienes reciben ingresos del trabajo y del capital.

Así, la experiencia chilena ha mostrado las dificultades de aplicar plenamente el sistema integrado y, por lo tanto, constituye una de las definiciones centrales en la configuración de un mejor sistema.

Arriesgando proponer algunas medidas específicas, si se desea una mayor equidad horizontal (iguales tributos a contribuyentes similares) y equidad vertical (tributos igualmente progresivos a personas de equivalente ingreso), hay que partir por reducir el llamado “gasto tributario”, es decir, los gravámenes que no recibe el Fisco porque las personas hacen uso de normas legales que les permiten reducir su carga.

En algunos casos corresponden a estímulos cuestionables desde el punto de vista de la equidad, en otros, a una vulneración del espíritu de la ley, como es el caso del “diferimiento de impuestos”, ocasionado básicamente por el hecho que los ingresos provenientes del capital tributan sobre las utilidades retiradas de las empresas, es decir, los beneficios quedan retenidos en sociedades de inversión (el mágico FUT), con lo cual quedan “diferidos” desde el punto de vista tributario.

Este es uno de los fundamentos para una revisión a fondo de las actuales normas que rigen las sociedades de inversión, la principal fuente de elusión e inequidad existente.

Sin embargo, entre los “diferimientos” también resalta el Ahorro Previsional Voluntario (tan popular en algunos segmentos de altos ingresos) concebido para aumentar el ahorro, gracias a que es un crédito fiscal a cero tasa de interés y que permite bajar el tramo futuro del impuesto progresivo a la renta en el momento de recibir la pensión.

Sin embargo, el mecanismo ha sido utilizado en gran parte, para desviar ahorros desde otros instrumentos que de todas maneras ya se hicieron o se efectuarían más adelante. En definitiva, las rentas empresariales retenidas no pagan los impuestos que les corresponde.

Existen además otras reformas que deberían tener prioridad, como modificar el actual sistema de franquicias y exenciones; aumentar el “sistema de regalías” llamado royalty y, finalmente, es necesario avanzar en el control de la evasión, ya que después de haber logrado sistemáticos avances, se ha incrementado fuertemente a partir de 2009.

Estos son a grandes rasgos los requerimientos que debe abordar una reforma tributaria, la que si aspira a ser seria, debe formularse pensando en cubrir un período prolongado. El sistema requiere estabilidad en el tiempo. Además, estos cambios tienen una gran complejidad, por lo que necesitan etapas de ajuste y de gradualidad durante su implementación.

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http://www.asuntospublicos.cl/2012/03/el-debate-tributario-la-reforma-esta-lejana/